Para Cepaz por el Dr. Mark Kersten
(Traducido por Simón Gómez Guaimara)
Mark Kersten se une al blog de CEPAZ para presentar su punto de vista en relación con el examen preliminar en la situación de Venezuela. Mark Kersten es canadiense, funge como Director Adjunto de Wayamo Foundation e investigador de The Munk School of Global Affairs de la Universidad de Toronto. Mark es autor de la obra aclamada internacionalmente ‘Justice in Conflict – The Effects of the International Criminal Court’s Interventions on Ending Wars and Building Peace‘ (Oxford University Press, 2016). También ha enseñado cursos sobre Estudios de Genocidio, Derecho Internacional, Diplomacia, Paz y Resolución de Conflictos en The London School of Economics and Political Science, donde obtuvo su doctorado.
En septiembre de 2018, seis Estados (Argentina, Canadá, Chile, Colombia, Paraguay y Perú) remitieron conjuntamente la situación de Venezuela a la Corte Penal Internacional (CPI). Esta decisión de pedirle a la CPI que investigue presuntos crímenes de lesa humanidad cometidos por el régimen de Nicolás Maduro no tiene precedentes. Nunca antes los Estados habían ejercido su poder e influencia para emitir una remisión multilateral a la Corte. Debemos ser indulgentes con los analistas de la CPI y, en particular, los afectados por la violencia en el país por pensar que la remisión conjunta conduciría a una acción rápida por parte del Fiscal de la CPI. Pues en esta situación puede resultar probable que se inicie una investigación sobre Venezuela la próxima semana, como en diez años o tal vez nunca en absoluto. De momento, los eventos en la Corte resultan impredecibles, pero eso pronto puede cambiar.
¿Por qué una remisión conjunta?
Siete meses antes de la remisión conjunta, la Fiscal de la CPI había iniciado un examen preliminar de la situación en Venezuela. Venezuela es un Estado parte de la CPI y, a pesar de estar aparentemente bajo la mira de la Corte, no ha mostrado ningún interés en denunciar el Estatuto de Roma. Por lo tanto, cualquier presunto crimen internacional cometido en Venezuela puede justificar la intervención de la CPI, pues caen bajo la jurisdicción de la Corte. Entonces uno podría preguntarse: ¿cuál era el valor agregado de la remisión conjunta si la situación de Venezuela ya estaba siendo examinada?
En primer lugar, la remisión evitó que la Fiscal tuviera que recabar la aprobación oficial de los jueces de la Corte para la iniciación de una investigación. Esto eliminó un obstáculo legal que, invariablemente, retrasaría la apertura de cualquier investigación por al menos durante los pocos meses que les toma a los jueces de la CPI decidir sobre tales asuntos.
En segundo lugar, la remisión de la aludida coalición constituye una muestra de interés multilateral en una futura investigación de la CPI y un acto de apoyo político para tal resultado. Como opina Nicholas Ortiz (en inglés), «la remisión refuerza el trabajo de la Fiscal, ya que demuestra que existe voluntad política para abordar la situación de Venezuela en la Corte (…) Le da a la Fiscal, a largo plazo, la capacidad de acelerar la apertura de una investigación«.
Nótese que las investigaciones se abren mucho más rápidamente en situaciones que han sido remitidas a la CPI por los estados (o el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas) que aquellas que se iniciaron proprio motu ¬por voluntad propia de la Fiscal-. Por lo tanto, al menos en teoría, la remisión conjunta puede estimular la acción de la Fiscal de la CPI para avanzar hacia una investigación oficial al tiempo que aumenta los costos de vacilar o no hacerlo. Como escriben (en inglés) Daniel Marín López y Aarón Acosta, la remisión estatal debería proporcionar a la CPI una «oportunidad indiscutible para investigar crímenes graves en Venezuela«.
Por supuesto, no podemos descartar la posibilidad de que los Estados remitentes estuvieran más interesados en las implicaciones políticas de una remisión a la Fiscalía de la CPI que en las consecuencias de una posterior investigación. Sus acciones pueden haber tenido más que ver con el deseo de presionar al gobierno de Maduro que con un convencimiento sobre la utilidad de una investigación de la Fiscalía. Sin embargo, a todas luces, la remisión conjunta comunicó un interés político en una investigación oficial y eliminó un obstáculo legal para hacerlo. Por lo tanto, el impacto real de la remisión fue la aceleración del cronograma de la toma de decisiones, estimular el examen preliminar y catalizar el inicio de una investigación.
Ha pasado casi un año desde que esos seis Estados remitieron conjuntamente la situación de Venezuela a la CPI. Sin embargo, los venezolanos esperan, la coalición de estados que remitió la situación a la CPI espera y los entusiastas de la Corte esperan. Todos esperamos.
Los engranajes de la justicia se mueven lentamente y la paciencia se está agotando
No se trata solo de que la CPI sea lenta, aunque esa ha sido una crítica común contra la institución; el verdadero problema es que parece haber poca o ninguna coherencia en relación con la oportunidad y la duración de la toma de las decisiones en la Corte. Ya sea que la Oficina de la Fiscal solicite abrir investigaciones, emitir órdenes de arresto o que los Jueces decidan si otorgan o no tales solicitudes (¡hola, Afganistán!). No existe una lógica aparente del porqué los órganos de la CPI hacen lo que hacen o de cuándo lo hacen. A veces, las cosas se mueven con relativa prontitud. En otras ocasiones, la toma de decisiones parece glacial. Esta imprevisibilidad podría ser estratégica, pero no hay indicios de que realmente sea así.
Durante la mayor parte de su existencia, la CPI podría señalar «dolores de parto» por la falta de eficiencia o la forma aparentemente ad hoc en la que se han tomado muchas de sus decisiones. Gran parte de los fallos que tuvo que tomar la CPI versan sobre materias que conocía por primera vez por un tribunal internacional. La lista de objeciones se engrosa con los siguientes hitos: una serie de duras derrotas de la Fiscalía en su estrategia litigiosa, derivada de una toma de decisiones excesivamente prolongadas en casos como Afganistán, una mala gestión de crisis y comunicación con los Estados opuestos a la Corte, movimientos autodestructivos y sordos, como la demanda del propio presidente (en inglés) del Tribunal. De todo esto se desprende que la institución, y las preocupaciones sobre la calidad del personal, la paciencia del Estado se está agotando. Hace apenas un año, el Reino Unido, cuya conducta en Irak está bajo examen preliminar, declaró que algunas investigaciones y exámenes «son tan antiguos como el propio Tribunal. Esta situación no es sostenible«.
La mayoría de los estados miembros de la CPI, incluida la CPI, siguen comprometidos. Pero quieren más por su dinero y un mejor retorno de su inversión moral y política en la Corte. Un área en la que se están centrando cada vez más es en los exámenes preliminares. Esto no debería ser sorprendente. Algunos estados, como Afganistán y Colombia, han experimentado exámenes preliminares de más una década en duración. Otros, como los de Irak e Israel, no muestran signos de terminar pronto. Durante mucho tiempo ha habido preocupación de que la CPI utilice los exámenes preliminares para señalar el hecho de que conoce de un conjunto de situaciones geográficamente más diversas, aunque no parece ser éste el caso. Los interminables exámenes preliminares y la falta de una idea real de cuánto tiempo pueden o deben tardar, ha resultado en una creciente consternación. Incluso si uno no simpatiza con los Estados que se enfrentan al examen, como he explicado en otra parte, los exámenes preliminares pueden comenzar a parecer purgatorios.
Bajo la presión de varios actores, la Oficina del Fiscal de la CPI (OTP) ha tomado nota de estas preocupaciones. En su Plan Estratégico más reciente, cubrió el tema bajo el Objetivo Estratégico 2, que busca «aumentar la velocidad, la eficiencia y la eficacia de los exámenes preliminares, investigaciones y enjuiciamientos«. El Plan agrega que:
“Mientras continúa identificando sistemáticamente las ganancias de eficiencia y el ahorro de costos, la Oficina se enfocará en optimizar los exámenes preliminares, priorizar entre las investigaciones y enjuiciamientos, desarrollar una estrategia clara de finalización para las situaciones bajo investigación, desarrollar casos más estrechos cuando sea apropiado, prepararse y abogar por procedimientos judiciales más expeditos y optimización de la cooperación con los socios «.
En honor a la verdad, la realización del examen preliminar se ha convertido en uno de los aspectos más importantes y útiles del trabajo de la CPI. El asunto ha ganado una mayor atención por parte de académicos y profesionales por igual. Los informes anuales sobre los exámenes preliminares en curso de la Oficina Fiscal arrojan ideas invaluables sobre las operaciones de la Corte y representan una especie de regalo navideño temprano para los observadores interesados en comprender la CPI. El personal de la Unidad que realiza los exámenes preliminares, la División de Jurisdicción, Complementariedad y Cooperación, merece felicitaciones por su labor.
Sin dudas, se puede y se debe hacer más. Los exámenes preliminares no deben durar indefinidamente. Se han presentado numerosas propuestas para evitar esto, incluida la supervisión judicial de los exámenes preliminares. Si bien inicialmente he sido partidario esta propuesta, creo que, de hecho, puede no ser útil burocratizar aún más la CPI, colocar obstáculos adicionales (judiciales) a las actividades de enjuiciamiento o tener jueces, que a menudo tienen poco o ningún conocimiento contextual de situaciones específicas, que determinen la duración adecuada de los exámenes preliminares. Sin embargo, debe buscarse una mayor transparencia y rendición de cuentas. Quizás propiciar conferencias y reuniones con representantes de las víctimas y observadores expertos seleccionados presionarían a la Fiscal para mejorar y agilizar los exámenes preliminares. Además, como escribe Carsten Stahn, la introducción de los esfuerzos de divulgación durante la etapa de examen preliminar, como lo ha hecho el Tribunal en Palestina, «aumentará inevitablemente la presión sobre la Fiscalía para que tome una decisión«. Por su parte, los Estados miembros de apoyo de la CPI no deberían simplemente descargar la responsabilidad a la Fiscal de la CPI; También deben pensar en cómo su influencia diplomática, recursos, formas de cooperación y acceso a la evidencia podrían ayudar a realizar exámenes preliminares más efectivos y oportunos.
Seamos claros: la CPI tiene que ser más eficiente. Es notable que el Plan Estratégico se refiera directamente a la determinación de «ahorros de costos«, otra indicación más de la presión ejercida sobre la Oficina Fiscal para que los exámenes preliminares «valgan» su precio. Sin embargo, los Estados deben tener cuidado de no minimizar excesivamente el costo de los exámenes preliminares. No hay velocidad ideal para tal ejercicio. Algunos deben ser cortos e intensos, otros más de combustión lenta que aliente cuidadosa y cautelosamente los esfuerzos internos para documentar atrocidades masivas. No debe haber un enfoque cortapisas, y se debe hacer todo lo posible para evitar que los perpetradores estimen el tiempo de los exámenes preliminares u obliguen al Fiscal a iniciar una investigación o arrestar órdenes de que su oficina no está preparada para respaldar con evidencia sólida. Conocemos muy bien las consecuencias de las investigaciones de mala calidad en la CPI.
Si bien es comprensible que los Estados deseen que se realicen de manera más expedita, no existe una duración perfecta para un examen preliminar. Decir que las decisiones en la CPI no se toman en plazos fijos no debería llevar a la conclusión de que las cosas deberían acelerarse. No debería permitirse que algunos exámenes preliminares se alarguen interminablemente, y la Fiscal debe esforzarse por explicar por qué duran tanto. Pero acelerar los exámenes preliminares oscurece el trabajo real que debe hacerse: identificar cómo usar la naturaleza única de la etapa de examen preliminar para lograr objetivos estratégicos que refuercen el impacto y la reputación de la CPI, incluido el impulso de esfuerzos nacionales y regionales efectivos para abordar las atrocidades masivas además de reforzar la posible disuasión de crímenes internacionales. El criterio de valoración del éxito de cualquier examen preliminar no debe ser que se hizo rápidamente, sino que se condujo correctamente y, por lo tanto, sin demoras innecesarias; el objetivo no puede ser la toma de atajos, sino la obtención de resultados justos y adecuados. Esto solo puede lograrse si existe una coherencia estratégica en la realización de los exámenes preliminares, y no reduciendo costos o acelerándolos a costas la eficiencia.
De vuelta a Venezuela
¿Cuánto tiempo tendrán que esperar los venezolanos para una investigación de la CPI? Es imposible decirlo, y un juego ingenuo de adivinanza. Sin embargo, es interesante notar la aparente falta de entusiasmo entre el personal de la CPI luego de la remisión conjunta de Venezuela. Esto es particularmente sorprendente dado el contexto político en el que se hizo la remisión y a raíz de los agresivos ataques de la administración Trump contra la Corte. Los observadores externos parecen mucho más entusiasmados con las implicaciones legales y políticas de la remisión conjunta. Quizás la Fiscal Fatou Bensouda perciba que la remisión conjunta fuera poco más que una acción simbólica con poco o ningún seguimiento o cooperación estatal. Tal vez la OTP simplemente tiene demasiados asuntos pendientes y tiene otras prioridades que cumplir antes de que la Fiscal cese sus funciones en 2021. O tal vez la Fiscal está preocupada de ser instrumentalizada, aunque éste es siempre el caso, y la OTP ha demostrado históricamente una buena disposición para ser utilizada siempre que sirva a los intereses de la Corte.
De nuevo, nadie puede decir cuánto tiempo le tomará a la Fiscalía decidir sobre Venezuela. Es más probable que no sea otro dato estadístico que indique una falta de razonamiento consistente en la duración de los exámenes e investigaciones preliminares. Eso debería preocupar a los proponentes y entusiastas de la Corte. Tal incoherencia genera la opinión, correcta o no, de que la CPI usa el tiempo mismo como un medio para promocionar su propia política y mitigar- con ello- la de los Estados, en lugar de servir a los intereses de la justicia o a las víctimas.
