Para Cepaz por Francisco José Quintana
Damos la bienvenida al blog de Cepaz a Francisco José Quintana, quien se suma a nuestra serie de artículos sobre justicia internacional. Francisco es abogado argentino egresado de la Universidad Torcuato di Tella, cuenta con estudios de Maestría en Derecho Internacional en The London School of Economics and Political Science y Harvard Law School. Es candidato a Doctor en Derecho Internacional en la Universidad de Cambridge y funge como Editor Principal de la Revista Latinoamericana de Derecho Internacional.
La Corte Penal Internacional (CPI) ha ocupado un lugar prominente en los debates sobre cómo abordar la crisis en Venezuela. Esto parece tener una explicación relativamente sencilla: a pesar de que la crisis atraviesa delicados aspectos políticos, económicos y sociales, a menudo — y gracias al poder de los derechos humanos como lenguaje internacional de justicia — pensamos en ella como una crisis de derechos humanos. En este marco — y ante la denuncia de la Convención Americana sobre Derechos Humanos por parte del gobierno de Chávez y el correlativo retiro de Venezuela de la competencia de la Corte Interamericana en 2013 — la CPI parece erigirse como un foro central. Pero no debe ignorarse que ha sido la sociedad civil venezolana, junto a un sofisticado trabajo de lo que puede denominarse diplomacia de derechos humanos, la que ha posicionado a la CPI como un actor relevante en la crisis. Destacar el rol de la sociedad civil en este desenlace es crucial por un motivo más importante que la mera reivindicación de su trabajo; concretamente, porque sugiere que los próximos desarrollos que ocurran en el ámbito del derecho internacional de los derechos humanos y la justicia internacional dependerán también de sus gestiones.
Gran parte del análisis reciente se ha concentrado en explicar el papel de la CPI en Venezuela desde una perspectiva interna a la Corte, abordando cuestiones relacionadas a su funcionamiento y sus desafíos, y al impacto de la remisión colectiva en su examen preliminar (por ejemplo, el reciente artículo de Mark Kersten en esta serie y el artículo que escribí con Rodrigo Diamanti). En esta ocasión, quiero apoyarme en estas contribuciones para indagar en otras preguntas, desplazando parcialmente a la CPI del centro de la escena, entre las que se incluyen las siguientes. ¿Qué rol jugó la sociedad civil en la apertura del examen preliminar sobre la situación en Venezuela y en la remisión colectiva? ¿Qué importancia tienen estos desarrollos para los venezolanos? Y, crucialmente, ¿qué rol debe jugar la sociedad civil en el futuro?
Las comunicaciones ante la Fiscalía como antesala al examen preliminar
En noviembre de 2015 acompañé a Carlos Vecchio, coordinador político de Voluntad Popular, y a Juan Carlos Gutiérrez, abogado de un grupo de víctimas y familiares de víctimas, a La Haya. Presentamos frente a la Fiscalía de la CPI un extenso y detallado escrito (“comunicación”) con información sobre la comisión de crímenes de lesa humanidad por parte del gobierno de Venezuela desde febrero de 2014. Esta comunicación fue producto del trabajo de meses de un grupo internacional de abogados.
La información que presentamos, en gran medida recolectada de muchos de los valiosos informes producidos por diferentes ONGs venezolanas, era elocuente. Nuestros argumentos jurídicos eran sólidos. Sin embargo, en diferentes foros, nuestras conclusiones eran cuestionadas insistentemente. Uno de los principales problemas que enfrentamos fue la falta de conciencia que existía sobre el abuso de las formas de gobierno democráticas por parte de gobiernos autoritarios. Nosotros argumentamos que el poder judicial venezolano no solo no estaba investigando los crímenes — y por tanto que la situación era admisible ante la Corte — sino que además algunos de sus integrantes estaban participando activamente en la comisión de crímenes (notablemente, en el crimen de encarcelación). Ante audiencias no informadas, este argumento no lucía lo suficientemente verosímil. Hoy, como demuestra el trabajo de Tom Ginsburg, cada vez más líderes autoritarios adoptan y abusan de formas democráticas como los tribunales, las elecciones y las legislaturas en países desde Polonia hasta Filipinas.
Nuestra comunicación fue una de las muchas — de diferente extensión y solidez — presentadas por diferentes actores de la sociedad civil ante la Fiscalía. Estas comunicaciones constituyen parte de la antesala a la apertura de un examen preliminar sobre la situación en Venezuela. Fue “tras una revisión cuidadosa, independiente e imparcial de una cantidad de comunicaciones e informes documentando presuntos crímenes” que la fiscal Fatou Bensouda decidió avanzar en esta dirección en febrero de 2018.
El impacto del envío de comunicaciones excede incluso a la propia CPI. Algunas de ellas fueron cubiertas por diversos medios de comunicación internacionales, ocasionalmente con bastante precisión. De este modo, estos desarrollos — entrelazados con el fundamental trabajo de investigación y activismo de las ONGs venezolanas — contribuyeron a que se hablara cada vez más no solo de la situación de derechos humanos en Venezuela, sino de los crímenes internacionales que se cometían en Venezuela.
Entre el activismo y la diplomacia de los derechos humanos: el panel de expertos de la OEA y la remisión colectiva
En mayo de 2018, un panel de expertos internacionales independientes designado por el Secretario General de la OEA, Luis Almagro, presentó un informe que concluye que existe fundamento suficiente para considerar que se cometieron crímenes de lesa humanidad en Venezuela desde febrero de 2014. Para elaborar este informe, se celebraron audiencias públicas en septiembre, octubre y noviembre de 2017 con testigos, víctimas y familiares de víctimas, en las que se recolectaron testimonios, declaraciones y evidencia. Almagro remitió luego el informe a la Fiscalía de la CPI.
El panel de expertos fue establecido en septiembre de 2017 con la misión de evaluar si la situación en Venezuela merecía ser remitida a la CPI. Nunca antes una organización regional había establecido un panel con el único propósito de determinar si una situación debía ser investigada por la CPI. A pesar de que el panel presentó su informe luego de la apertura del examen preliminar, la celebración de audiencias públicas contribuyó inmediatamente a difundir globalmente las violaciones a los derechos humanos y los crímenes que se habían cometido en Venezuela.
Esta innovación institucional ha sido opacada por la decisión de Argentina, Colombia, Chile, Perú, Paraguay y Canadá de remitir conjuntamente la situación en Venezuela a la Fiscalía de la CPI. La magnitud de esta remisión no puede ser subestimada: nunca antes un estado había pedido la intervención de la Corte en otro estado. Como he argumentado anteriormente, la remisión puede facilitar la apertura de una investigación por parte de la CPI en Venezuela por motivos procesales y políticos. Pero la remisión no debe desplazar del análisis al panel de la OEA — el que, de hecho, en su informe final se anticipó a los hechos al recomendar al Secretario General de la OEA invitar a los estados parte del Estatuto de Roma “a que remitan la situación de Venezuela a la Fiscalía”.
No es casualidad que se hayan producido no una, sino dos innovaciones institucionales radicales con el objetivo de facilitar la apertura de una investigación de la CPI en Venezuela. Ambas son el producto de una ingeniería diplomática y jurídica en materia de derechos humanos que se ha beneficiado de los informes y el activismo de las ONGs venezolanas. Este trabajo estratégico incluyó incluso una inédita recolección de firmas solicitando a diversos estados que remitieran la situación de Venezuela a la Corte.
¿Y ahora qué?
El envío y la presentación de comunicaciones, y el trabajo del panel de la OEA facilitaron la apertura del examen preliminar. Ambos desarrollos, junto a la remisión, han hecho más factible la apertura de una investigación. Sin embargo, como afirma Mark Kersten, nadie puede afirmar si o cuándo la CPI abrirá una investigación. La Corte enfrenta grandes desafíos, como ilustra la polémica suscitada tras la decisión de la Sala de Cuestiones Preliminares II de rechazar la solicitud de la Fiscal de abrir una investigación en Afganistán. Alguien podría preguntarse, entonces, ¿de qué ha servido tanto trabajo? ¿Y qué pasará ahora?
El trabajo realizado hasta aquí, empujado en gran medida por la sociedad civil, no ha sido en vano. Cada una de estas instancias ha contribuido a la difusión de los crímenes, de las violaciones a los derechos humanos y de la crisis venezolana. Además, todos estos avances disminuyen el costo político de futuras intervenciones por parte de nuevos actores. Sin abusar de asunciones causales, es lógico pensar que el informe del panel de la OEA y el hecho de que la CPI haya abierto un examen preliminar sobre Venezuela facilitan el trabajo de personas como la Alta Comisionada para los Derechos Humanos, Michelle Bachelet, quien elaboró un duro informe sobre la situación de derechos humanos en Venezuela. Tras la publicación del informe, la justicia venezolana liberó a 22 presos políticos.
Esta breve revisión de las circunstancias que moldearon la apertura del examen preliminar ofrece también lecciones para el futuro. La apertura o no de una investigación de la CPI es en gran medida impredecible. Pero no todo es absolutamente incierto. La sociedad civil venezolana no ha sido un simple espectador del trabajo de la CPI. Muchos de los que participaron en este proceso se habían trazado dos objetivos: lograr la apertura de un examen preliminar y difundir los crímenes cometidos en Venezuela. Ahora que ambos objetivos se han logrado, corresponde evaluar qué posibilidades ofrecen diversos foros internacionales para promover nuevas metas.
Nuevas metas, nuevas estrategias
Quiero concluir esbozando algunas reflexiones sobre las herramientas internacionales disponibles para paliar la crisis venezolana.
La experiencia sugiere que hay dos cosas que no deben hacerse. En primer lugar, no debe esperarse que la CPI opere como una panacea. El recurso a la CPI debe entenderse como una (pequeña) parte de una estrategia integral para aminorar la crisis o lograr una transición hacia una democracia plena. En segundo lugar, y aunque pueda resultar obvio, no debe depositarse confianza en cualquier herramienta internacional que pretenda debilitar al régimen de Maduro. En este sentido, es relevante la advertencia de Bachelet sobre el potencial impacto negativo de las nuevas sanciones de Estados Unidos.
Realizadas estas salvedades, si el objetivo es avanzar en el terreno de la justicia penal, hay al menos dos herramientas concretas a disposición en materia internacional. La primera es recolectar y enviar información y evidencia sobre los crímenes a la Fiscalía de la CPI (nuevamente, a través del mecanismo de las comunicaciones del artículo 15 del Estatuto de Roma). La segunda es explorar la vía de la jurisdicción universal, como fuera oportunamente sugerido por Amnistía Internacional. De todos modos, hoy resulta difícil imaginar a un funcionario del gobierno de Maduro sentado frente a un tribunal penal internacional o extranjero en el corto plazo.
En cualquier caso, el objetivo no es ni debe ser principalmente penal. Es cierto que no hay respuestas obvias sobre a qué foros corresponde recurrir para discutir el hambre, la desigualdad o el narcotráfico. Pero aquí es donde mayor importancia cobra la principal lección que ofrecen los desarrollos que desembocaron en la apertura de un examen preliminar sobre Venezuela. En un orden internacional profundamente injusto, hay todavía margen para realizar innovaciones institucionales, jurídicas y diplomáticas para avanzar causas justas.
